《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定，是界定政府采购活动中，何时可以不采取公开招标方式进行采购的核心法律条文。它为特定情形下的非招标采购方式提供了合法依据，确保了采购的灵活性与效率，同时又力图规范，避免权力滥用。
【采购法第二十二条规定】是什么？
核心内容阐述
《政府采购法》第二十二条（原第二十八条）的核心在于，它明确列举了在货物、工程和服务采购过程中，哪些特定情况下可以不进行公开招标。这意味着，如果一项采购项目符合该条文规定的任一情形，采购人可以依法选择邀请招标、竞争性谈判、询价或单一来源等非招标采购方式。
第二十二条规定的具体情形（重点）
根据《中华人民共和国政府采购法》第二十二条的规定，货物、工程和服务招标采购中，有下列情形之一的，可以不进行招标：
- 只能从唯一供应商处采购的： 这通常指的是独家经营、专有技术、版权、专利或特定艺术品等，市场上不存在其他替代性或竞争性供应商的情况。例如，采购某个特定软件的独家授权，或者某位艺术家的独家作品。
- 发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的： 适用于突发事件，如自然灾害后的紧急救援物资采购、设备突发故障急需维修部件等，时间紧迫，无法通过公开招标流程。
- 因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的功能特殊，需要采用特定供应商的： 这类情况强调了采购标的的高度专业性或独特性，其价值或功能性决定了必须选择特定供应商才能满足需求，与第一种“唯一供应商”有所交叉，但更侧重于技术或功能的不可替代性。
- 采用招标方式采购，不能形成竞争的： 指的是即使发布了招标公告，但响应的供应商数量达不到法定最低要求（通常为三家），或所有投标均不符合要求，经过评审认定无法形成有效竞争的情形。在这种情况下，为确保采购任务的完成，可以转为非招标方式。
- 法律、行政法规规定不进行招标的： 这是一个兜底条款，意味着除了本条列举的情形外，如果其他法律或行政法规明确规定某些特定采购项目可以不进行招标，也应从其规定。例如，某些涉密采购、小额零星采购等。
与非招标采购方式的关系
需要明确的是，第二十二条规定的是“可以不进行招标”的条件，而并非直接定义了非招标采购方式的具体操作。它为《政府采购法》第二十七条至第三十一条所规定的邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购这四种非招标采购方式的适用提供了前提和法律依据。换言之，只有当采购项目符合第二十二条的某一情形时，采购人才能进一步选择并按照相应非招标方式的具体规定进行操作。
为什么存在这些规定？
提高采购效率与灵活性
传统的公开招标流程往往耗时较长，涉及多环节审批、公告、评审等。在面对紧急采购、技术独占或市场竞争不足等特殊情况时，若强制执行公开招标，可能导致采购任务无法及时完成，或根本无法找到符合要求的供应商。第二十二条的规定，正是为了在确保合法合规的前提下，赋予采购人必要的灵活性和效率。
满足特定需求和市场特性
有些采购项目具有高度的专业性、独占性或艺术性，市场上只有极少数乃至唯一的供应商能够提供。强制要求公开招标不仅无效，反而可能泄露关键信息，或增加不必要的成本。这些例外条款，正是为了匹配市场现实，确保政府能够采购到真正符合其特殊需求的产品或服务。
避免不必要的资源浪费
当项目本身就无法形成有效竞争时，如只有一家供应商能提供，或多次公开招标均失败，继续强制进行招标只会浪费大量行政资源和时间成本。第二十二条提供了一个合法转型的通道，避免了这种无效的循环。
平衡公平、效率与效益
尽管政府采购强调公开、公平、公正，但这不是绝对的。在某些特定情境下，效率和效益可能成为更主要的考量因素。第二十二条的规定，正是在效率与公平之间寻求一种动态平衡，允许在特定条件下牺牲部分公开性以换取更高的效率和更好的采购结果。
在哪里可以查阅和适用？
法律法规依据
《中华人民共和国政府采购法》是该条文的直接出处。此外，其配套法规如《中华人民共和国政府采购法实施条例》、财政部发布的《政府采购非招标采购方式管理办法》等，会进一步细化第二十二条的适用条件、审批流程和具体操作规范。所有这些法规文件均可在国家或地方的政府门户网站、财政部门网站以及专业的法律法规数据库中查阅。
适用主体与范围
第二十二条的规定主要适用于中华人共和国境内的各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金进行货物、工程和服务的采购活动。虽然国有企业通常不直接适用《政府采购法》，但其内部采购制度往往会参照或借鉴《政府采购法》的原则和条款，特别是对于非招标采购方式的选择，也会有类似的内部审批和依据。
审批机构所在地
关于非招标采购方式的审批权限和流程，通常由同级财政部门（政府采购监督管理部门）或其授权的采购中心负责。具体来说：
- 采购人内部： 采购单位首先需要进行内部论证，形成申请报告，由本单位的负责人或相关委员会审批。
- 财政部门/采购中心： 采购人将内部审批后的申请材料提交给具有审批权限的财政部门或集中采购机构进行审核。只有获得其批准后，方可按照批准的非招标方式进行采购活动。
涉及多少方面和量化要求？
涉及的采购方式数量
第二十二条规定本身不直接定义采购方式数量，但它作为非招标采购的依据，间接涉及了四种主要的非招标采购方式：《政府采购法》第二十六条明确了采购方式包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价，以及财政部认定的其他采购方式。因此，第二十二条为后四种非招标方式提供了适用前提。
第二十二条规定的具体情形数量
如前所述，第二十二条明确列举了五种可以不进行招标的具体情形。每一种情形都有其独特的适用边界和证明要求。
量化指标（审批金额与专家数量）
虽然第二十二条本身没有直接的量化指标，但在其配套法规和实际操作中，存在大量的量化要求：
- 审批金额门槛： 财政部和各地财政部门会根据采购项目的预算金额大小，规定不同层级的审批权限。例如，某个金额以下的单一来源采购可能由采购单位自行审批，超过一定金额则必须报同级财政部门审批，甚至报省级或国家级财政部门审批。这些金额门槛在《政府采购非招标采购方式管理办法》或各地具体规定中明确。
- 专家数量要求：
- 竞争性谈判和询价： 通常要求成立谈判小组或询价小组，成员人数为三人以上单数（例如3人或5人），其中采购人代表一名，其余为相关领域的专家。
- 单一来源采购： 在申请采用单一来源采购方式时，通常需要组织相关专家进行论证，且专家人数也有明确要求（如三名以上单数），以确保采购的必要性和唯一性。
- 公示时间： 在采用单一来源采购方式前，通常需要进行预公示，公示期一般不少于5个工作日，以接受社会监督和潜在供应商异议。
- 竞争性要求： 虽然是非招标，但要求在特定条件下尽可能引入竞争。例如，邀请招标至少邀请三家以上供应商；竞争性谈判和询价也鼓励与三家以上供应商进行谈判或询价。
如何申请和执行非招标采购？
第一步：需求确认与采购方式论证
- 需求分析： 采购单位首先要明确采购标的的功能、性能、数量、质量、服务要求以及预算等。
- 方式论证： 根据需求特点和市场情况，详细分析是否符合《政府采购法》第二十二条规定的某一情形。例如，若采购独家专利产品，需提供专利证书、独家代理证明等；若因紧急情况，需提供情况说明、证明材料；若公开招标失败，需提供招标公告、开标记录、流标证明等。
- 撰写申请报告： 详细说明采购项目的背景、采购需求、选择非招标方式的依据（严格对照第二十二条的条款）、拟采用的具体采购方式以及理由等。
第二步：内部审批
- 采购单位将论证后的申请报告提交本单位负责人或主管采购的部门进行内部审批。审批通过后，方可启动向外部审批机构的申请流程。
第三步：向财政部门或集中采购机构申请审批
- 提交材料： 采购单位将内部审批通过的申请报告、第二十二条所要求的所有证明材料、专家论证意见（如适用）以及项目预算等，提交给同级财政部门（或其授权的集中采购机构）进行审查。
- 审查与批复： 财政部门会对提交的材料进行合规性审查，必要时会组织专家评审或进行实地考察。审查通过后，会下达《政府采购方式变更批复函》或类似文件，明确批准采用何种非招标采购方式。
第四步：组织实施采购活动
（一）单一来源采购（仅从唯一供应商处采购）
- 预公示（如适用）： 若采购金额达到一定标准，需在政府采购指定媒体上对拟采用单一来源采购方式进行事前公示，公示期通常不少于5个工作日，接受社会质疑。
- 组织专家论证： 组织至少3名（或5名）相关领域专家对供应商的唯一性、技术方案的合理性、价格的公正性等进行论证，形成专家论证意见。
- 谈判： 与唯一供应商进行价格、技术、商务条款等多方面谈判，形成谈判纪要。
- 确定供应商与公示： 谈判成功后，确定成交供应商，并在政府采购指定媒体上进行成交结果公示。
（二）邀请招标（邀请特定供应商投标）
- 确定邀请对象： 采购人根据项目特点，确定至少3家符合条件的供应商作为被邀请对象。
- 编制招标文件： 参照公开招标文件的要求编制，明确技术、商务、价格等各项要求。
- 发售招标文件： 向被邀请的供应商发售招标文件。
- 开标与评审： 按照招标程序组织开标、评标，确定中标供应商。
- 结果公示： 在指定媒体上进行中标结果公示。
（三）竞争性谈判（与多家供应商谈判）
- 组建谈判小组： 由采购人代表和相关专家共3人以上单数组成。
- 发布谈判公告或邀请： 向符合资格条件的供应商发布谈判公告或邀请书。
- 编制谈判文件： 明确采购需求、谈判程序、评审标准等。
- 多轮谈判： 谈判小组与所有响应供应商分别进行多轮谈判，可根据谈判情况修改谈判文件（非实质性条款）。
- 综合评审： 谈判结束后，谈判小组对各供应商的最终方案和报价进行综合评审，推荐成交候选人。
- 确定成交供应商与公示： 采购人确定成交供应商，并在指定媒体上进行成交结果公示。
（四）询价（简单货物、服务采购）
- 组建询价小组： 由采购人代表和相关专家共3人以上单数组成。
- 向至少三家供应商发出询价函： 明确采购标的、数量、质量、报价要求、供货时间等。
- 接收报价： 在规定时间内接收供应商报价。
- 比较报价与确定供应商： 询价小组对各供应商的报价进行比较，在符合采购需求、质量和服务相等的前提下，以提出最低报价的供应商作为成交供应商。
- 结果公示： 在指定媒体上进行成交结果公示。
第五步：签订合同与备案
- 采购结果公示期满无异议后，采购人与成交供应商签订政府采购合同。
- 按照规定将合同副本或相关采购文件报送财政部门备案。
在操作中应避免什么？
1. 滥用与规避
避免： 将本应进行公开招标的项目，通过拆分项目、虚构紧急情况、夸大唯一性等方式，强行符合第二十二条的规定，从而规避公开招标。这种行为不仅违法，也会损害公平竞争和公共利益。
做法： 严格遵循“非招标采购是例外，公开招标是常态”的原则，确保每项非招标采购的适用都具有充分且合法的依据。
2. 论证不充分
避免： 申请采用非招标方式时，理由模糊、证明材料不足、专家论证流于形式。例如，宣称“独家”却无法提供有效证明，或“紧急”却无紧急事件记录。
做法： 提交的申请材料必须详尽、具体，能够充分证明符合第二十二条规定的某一项或几项条件。专家论证必须真实有效，专家意见应具有专业性和说服力。
3. 程序不规范
避免： 在非招标采购的执行过程中，出现不按规定程序操作、随意改变谈判/询价规则、评审过程不透明等问题。例如，单一来源未进行预公示，竞争性谈判小组人数不符合要求，询价未向三家以上供应商询价等。
做法： 严格按照《政府采购法》及配套法规对每种非招标方式的具体操作流程进行执行，确保每一步骤的合规性、透明性和可追溯性，所有文件和记录应妥善保管。
4. 内部控制缺失
避免： 采购单位内部审批流程不健全，缺乏有效的监督机制，导致采购权力过度集中或责任不清。
做法： 建立健全的内部采购管理制度，明确各环节的职责权限，加强内部审计和监督，确保决策的科学性和合法性。
5. 价格不合理
避免： 由于缺乏充分竞争，导致采购价格过高，损害财政资金效益。尤其是在单一来源采购中，容易出现议价能力不足的问题。
做法： 即使是非招标采购，也应充分进行市场调研，掌握市场价格信息。在谈判过程中，应尽可能争取合理价格，必要时可邀请第三方机构进行价格评估或咨询，确保物有所值。
总结： 《政府采购法》第二十二条是政府采购实践中的一把双刃剑。它在赋予采购人必要灵活性的同时，也对采购人的合规意识、专业能力和内控水平提出了更高要求。严格遵守其规定，并结合配套法规进行具体操作，是确保政府采购活动合法、高效、廉洁的关键。
