引言
在现代公共财政管理体系中，预算绩效管理已不再是新鲜概念，而是成为提升政府治理能力、优化财政资源配置的“牛鼻子”工程。它超越了传统的预算编制和执行，更深层次地关注财政资金“花得怎么样”，以及是否真正实现了预期的政策目标和社会效益。本文将围绕预算绩效管理，深入剖析其核心要素、实施路径、量化考量以及面临的挑战与应对策略，旨在提供一个详细且具有操作指导意义的全面视角。
一、 何谓“预算绩效管理”的核心要义？
预算绩效管理，并非简单地将“绩效”二字附于“预算”之后，而是一个贯穿预算编制、执行、监督和结果应用的完整链条，旨在通过科学的方法和严谨的流程，确保每一笔财政资金都能产生最大化的社会经济效益。
1.1 核心构成要素
预算绩效管理体系由四大核心环节构成，环环相扣，缺一不可：
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绩效目标设定：
这是绩效管理的起点和灵魂。在预算编制环节，各预算单位必须围绕部门职责、政策目标和资金用途，清晰、具体、可衡量地设定预期达到的产出和效果。绩效目标通常包括：
- 产出目标： 指项目或活动完成后，直接、可见的成果，如完成的工作量、提供的服务数量、建设的工程项目等。例如，某公共服务项目计划提供10万次免费咨询服务。
- 效益目标： 指项目或活动对经济社会发展、环境改善或特定群体带来的影响和变化，包括经济效益、社会效益和生态效益等。例如，通过某就业培训项目，使1万名失业人员实现再就业，失业率降低0.5个百分点，人均收入增加10%。
- 满意度目标： 指服务对象或社会公众对项目或服务的认可程度。例如，某便民服务大厅的群众满意度达到90%以上。
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绩效运行监控：
在预算执行过程中，对绩效目标的实现程度和预算执行进度进行实时、动态的跟踪、分析和反馈。其目的是及时发现和纠正问题，防范和化解风险，确保项目按计划推进。监控内容包括：
- 预算执行进度： 资金是否按计划支出。
- 项目实施进度： 工程、活动是否按时间节点完成。
- 绩效目标完成情况： 产出、效益指标是否按预期实现，是否存在偏离。
- 偏差分析与预警： 对发现的问题进行原因分析，并提出改进建议或风险预警。
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绩效评价：
在预算执行结束后或项目完成后，运用科学的方法和指标体系，对预算支出的经济性、效率性、效益性以及公平性进行客观、公正的评判。绩效评价分为项目完成后的事后评价，以及对重要政策或部门整体的中期或整体评价。评价结果通常以评分、等级或报告的形式呈现，为决策提供依据。
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绩效结果应用：
这是绩效管理的落脚点和价值所在。评价结果并非束之高阁，而是要充分运用到预算编制、政策调整、责任追究和资源配置等各个环节，形成“花钱—问效—反馈—改进”的闭环管理。具体应用包括：
- 预算安排调整： 绩效好的项目可能获得更多支持，绩效差的项目可能被削减或取消。
- 政策调整优化： 针对评价中发现的政策设计缺陷或实施问题进行改进。
- 改进管理： 推动预算单位提升内部管理水平，优化业务流程。
- 问责与激励： 对未能完成绩效目标的单位或个人进行问责，对绩效优秀的单位或个人予以激励。
- 信息公开： 向社会公开绩效评价结果，接受公众监督，提高财政透明度。
1.2 基本原则与特征
预算绩效管理的核心在于从“重投入”转向“重产出、重效果”，以结果为导向，提升公共服务的质量和效率。
- 全过程管理： 覆盖预算编制、执行、监督、评价和结果应用的各个环节。
- 全方位覆盖： 逐步将所有财政资金（包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）以及所有部门、所有项目纳入绩效管理范围。
- 突出结果导向： 关注资金投入后实际产生的社会经济效益和目标达成情况。
- 科学性与客观性： 运用科学的指标体系、评价方法和专业力量，确保评价结果的公正性和准确性。
二、 为何“预算绩效管理”成为必然趋势？
预算绩效管理之所以成为各国政府普遍推行的现代财政管理模式，其背后是多重深层需求的驱动。
2.1 提升财政资金使用效益
过去，预算管理更多关注资金的合法合规使用，而忽视了资金使用的“性价比”。预算绩效管理通过引入绩效理念，强制要求资金使用者思考“花这笔钱要达到什么效果”，并对其效果进行评估，从而实现：
- 从“花钱”到“花好钱”： 促使预算单位精打细算，避免盲目支出和低效投资。
- 杜绝“撒胡椒面”现象： 资源向绩效优良、效益显著的领域和项目倾斜，避免资金分散、效率低下。
- 减少“跑冒滴漏”： 绩效监控和评价机制有助于发现资金使用中的浪费、低效甚至腐败行为，堵塞漏洞。
2.2 推动政府职能转变与治理现代化
预算绩效管理不仅是财政管理工具，更是推动政府职能转变的重要抓手。它要求政府部门从“管投入”向“管产出、管效果”转变，从“管制型政府”向“服务型政府”转变。
- 强化部门责任： 各部门成为自身预算资金绩效的第一责任人，促使其更加注重履职尽责。
- 提高决策科学性： 绩效信息为政府决策提供客观依据，帮助优化政策设计和资源配置。
- 提升公共服务能力： 引导政府部门将更多精力投入到提升公共服务质量和效率上。
2.3 强化预算单位责任与约束
传统预算制度下，预算单位的责任更多体现在资金支出的合规性上。预算绩效管理则将责任延伸至资金使用的效果层面，形成硬性约束：
- 绩效与预算挂钩： 绩效评价结果直接影响下一年度的预算安排，形成激励约束机制。
- 增强内生动力： 促使预算单位主动设定高标准的目标，并努力实现，提升内部管理水平。
2.4 提升公共服务供给质量与效率
最终，预算绩效管理的目标是让全体公民享受到更优质、更高效的公共服务。
- 聚焦民生福祉： 将民生领域的绩效目标设定和评价置于优先位置，确保财政资金更多惠及民生。
- 优化服务流程： 绩效评估过程中对服务流程的梳理和优化建议，有助于提升服务效率和用户体验。
- 提高透明度： 绩效评价结果的公开，有助于增强公众对财政支出的理解和信任，形成良性互动。
三、 “预算绩效管理”如何具体实施？
预算绩效管理的实施是一个系统工程，涉及多主体、多环节的协同配合。其核心流程可分为前端、中端和后端三大阶段。
3.1 实施流程与关键环节
3.1.1 前端：绩效目标管理
这是整个绩效管理链条的起点，其质量高低直接影响后续环节的有效性。
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目标申报与设立： 各预算单位在编制年度预算的同时，需同步申报绩效目标，包括产出指标、效益指标、满意度指标等，并对目标的可行性、合理性、可衡量性进行自我评估。
示例： 某教育部门申报的“农村贫困学生助学金项目”，绩效目标应包括：
- 产出：资助贫困学生10000人次，发放助学金2000万元。
- 效益：受助学生辍学率降低5%，学业平均成绩提高3%。
- 满意度：受助学生及家长对助学金发放及时性与公平性满意度达到95%。
- 目标审核与批复： 财政部门会对各单位申报的绩效目标进行严格审核，确保目标与预算资金的匹配性、政策的相符性以及指标的科学性、可操作性。审核通过后，随预算一同批复下达。对于重大项目和政策，可能需要组织专家论证。
3.1.2 中端：绩效运行监控
在预算执行过程中，对绩效目标的实现情况进行持续跟踪和管理。
- 数据采集与报告： 预算单位定期（如按季度、半年）向财政部门报送项目实施进度、资金使用情况以及绩效目标完成情况的数据和报告。这需要建立有效的数据收集机制，确保数据真实、准确、及时。
- 动态分析与预警： 财政部门或第三方机构对报送数据进行分析，比对绩效目标与实际进展，识别潜在的风险和问题。对于发现的偏离或滞后情况，及时发出预警，并要求相关单位说明原因，提出改进措施。
- 纠偏与调整： 根据监控结果，预算单位需及时采取措施纠正偏差。对于确因外部环境变化等不可抗力因素导致目标无法实现的，经审批可进行目标调整。
3.1.3 后端：绩效评价与结果应用
这是绩效管理的闭环，将绩效信息转化为决策依据。
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组织绩效评价： 在预算年度或项目周期结束后，由财政部门、预算单位或委托第三方专业机构对项目的整体绩效进行全面评价。评价内容涵盖预算资金的经济性、效率性、效益性和公平性。
评价方法： 包括成本效益分析、成本效果分析、比较分析、因素分析、历史比较法、公众满意度调查等。
- 形成评价报告： 评价完成后，形成详细的绩效评价报告，包括评价过程、评价指标体系、数据来源、评价结果（通常以量化评分或等级呈现，如优秀、良好、合格、不合格）、问题分析、经验总结及改进建议。
- 评价结果反馈与通报： 评价结果及时反馈给被评价单位，并向同级政府、人大以及相关部门进行通报。对于重大问题或典型案例，还可能进行专项督查或约谈。
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结果运用与问责： 绩效评价结果成为下一年度预算安排、财政资金分配、政策调整、管理改进以及干部考核的重要依据。对绩效差的项目，可能削减或取消预算；对管理不善的单位或责任人，进行通报批评、约谈或问责。
具体应用形式：
- 与预算安排挂钩： 将绩效评价结果作为安排、调整、收回预算资金的重要依据。例如，对绩效评价结果为“差”的项目，下一年度预算额度可能被大幅削减甚至取消。
- 与政策调整挂钩： 发现政策设计或执行中存在的问题，及时修订完善相关政策法规。
- 与管理改进挂钩： 针对绩效评价中暴露出的管理薄弱环节，推动预算单位完善内部控制，优化业务流程。
- 与干部考核问责挂钩： 将绩效结果纳入部门和个人绩效考核，对重大绩效问题追究相关人员责任。
3.2 典型工具与方法
- 绩效评价指标体系： 是实施绩效管理的核心工具，通常包括一级指标（如产出、效益）、二级指标（如数量、质量、时效、成本、经济效益、社会效益、生态效益、服务对象满意度）和三级具体指标。指标应符合“SMART”原则：Specific（具体的）、Measurable（可衡量的）、Achievable（可实现的）、Relevant（相关的）、Time-bound（有时限的）。
- 绩效评价报告： 规范的报告模板，用于呈现评价过程、方法、数据、结果和建议。
- 信息化管理系统： 建设统一的预算绩效管理信息平台，实现绩效目标申报、监控、评价、结果应用的电子化、网络化，提升效率和数据共享水平。
四、 “预算绩效管理”中涉及哪些“量”的考量？
“量”是预算绩效管理的核心支撑，它贯穿于绩效目标的设定、绩效过程的监控、绩效结果的评价以及结果的运用。没有对“量”的精确把握和有效衡量，绩效管理就难以落地。
4.1 绩效指标的量化与衡量
这是绩效管理最直接、最核心的量化体现。每一个绩效指标都必须是可测量、可统计、可比较的。
- 数量指标： 直接统计的物理量。例如，培训人次（2000人次）、完成工程量（1000平方米）、服务次数（5000次）、新建道路里程（10公里）。
- 质量指标： 通过定性指标的量化或抽样评估。例如，工程验收合格率（100%）、服务质量达标率（98%）、培训合格率（95%）、环境空气质量优良天数（280天）。
- 时效指标： 完成任务所需时间或时间节点。例如，项目完成及时率（100%）、审批事项办结时限（3个工作日）、资金拨付及时性（收到申请后5个工作日内）。
- 成本指标： 投入的资金与产出的关系。例如，单位产出成本（每培训一人成本不超过2000元）、项目总预算控制率（不超过100%）。
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效益指标： 对社会、经济、环境产生的影响，通常需要通过前后对比或趋势分析进行量化。
- 经济效益： 新增税收（500万元）、节约水电费用（20万元）、带动投资额（1亿元）。
- 社会效益： 贫困人口脱贫率（90%）、失业率下降幅度（0.2%）、疾病发病率下降（10%）、公共场所安全事故发生率（0）。
- 生态效益： 森林覆盖率提升（1%）、污染物排放总量削减（10%）、水质达标率（85%）。
- 满意度指标： 通过问卷调查、访谈等方式进行量化。例如，服务对象满意度（90%以上）、公众满意度（85%以上）。
4.2 预算资金量与绩效目标的关联
预算绩效管理要求将资金的“量”与产出的“量”紧密挂钩，实现资金配置的精准化。
- 预算额度的精准分配： 在编制预算时，对不同项目和活动的资金需求，不再是简单按经验分配，而是依据其预期达成的绩效目标所需要的投入量进行测算和分配。例如，提供1000次咨询服务可能需要X万元，提供5000次则需要Y万元。
- “花钱问效”的内在逻辑： 每一笔财政资金的拨付，都隐含着对预期绩效的承诺。例如，拨付的1000万元资金，承诺将实现多少产出（如建设多少基础设施），带来多少效益（如提升多少通行能力），这些都是对资金量的量化期望。
- 绩效预算与增量预算的结合： 在新增预算分配时，会将以往项目的绩效表现作为重要依据，优先支持那些以较少资金投入取得较高效益的项目，实现资金增量的绩效导向配置。
4.3 绩效评价结果的量化等级与应用
绩效评价的结果通常会进行量化分级，以明确判断项目或政策的绩效水平。
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评价分值与等级划分： 通常采用百分制评分，并划分为“优”、“良”、“中”、“差”或“合格”、“不合格”等多个等级。例如：
- 90分及以上：优秀
- 80-89分：良好
- 60-79分：合格
- 60分以下：不合格
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结果应用比例： 评价结果的量化等级直接与后续的预算调整、政策优化、责任追究等应用环节挂钩。
- 预算削减或奖励比例： 对绩效评价结果为“差”的项目，下一年度的预算可能被削减10%-30%甚至更多；对评价为“优秀”的项目，可能获得优先支持或一定比例的资金奖励。
- 问责范围与程度： 根据绩效问题的严重程度和责任，确定问责对象的层级和问责方式（如通报批评、约谈、纪律处分等）。
- 信息公开范围： 根据法律法规和政策要求，确定公开绩效评价报告的范围和细节程度，以满足公众知情权。
4.4 数据收集与分析的广度与深度
实现精准量化，离不开对海量数据的有效管理和深度分析。
- 数据种类与来源量： 涉及财政、业务、统计、社会调查等多维度数据，来源于政府部门内部系统、外部专业机构、第三方调查等，数据量庞大且来源多样。
- 数据处理与分析量： 需要运用大数据、人工智能、统计学等方法对数据进行清洗、整合、挖掘和分析，从中提炼出有价值的绩效信息。这包括对数以万计的指标数据进行监测、对数十万条原始数据进行处理、对数百份评价报告进行综合分析。
- 覆盖范围量： 随着预算绩效管理“全覆盖”的推进，被纳入管理范围的预算项目数量从几百个到数万个，甚至几十万个（细化到子项目），涉及的资金量从几十亿元到数万亿元。
总而言之，预算绩效管理是一个建立在严谨的量化体系之上的管理实践。从最初目标的“可量化”，到过程监控的“数据化”，再到结果评价的“数值化”，最终实现结果应用的“精准化”，每一步都离不开对“量”的精细化考量与管理。
五、 “预算绩效管理”面临的挑战与应对策略？
尽管预算绩效管理具有巨大潜力，但在实际推进过程中，也面临诸多挑战。有效应对这些挑战是其成功落地的关键。
5.1 挑战：
5.1.1 绩效理念与文化建设不足
部分部门和单位对预算绩效管理的认识停留在应付层面，缺乏内生动力和真抓实干的决心，未能真正形成“花钱必问效，无效必问责”的绩效意识和文化氛围。一些干部仍然习惯于“重投入、轻产出”的传统思维。
5.1.2 绩效指标体系科学性与可操作性待提升
高质量的绩效指标是绩效管理的基础。当前存在的问题包括：
- 指标设置不科学： 部分指标过于宽泛、模糊，难以量化或验证；或过于复杂、脱离实际，难以操作。
- 指标缺乏针对性： 未能充分结合项目或政策特点，指标与目标脱节。
- 数据支撑不足： 部分指标所需的底层数据难以获取或质量不高，导致“为了指标而找数据”，数据造假风险。
5.1.3 数据支撑与信息共享瓶颈
有效的绩效管理依赖于真实、准确、及时的数据。然而，当前普遍存在：
- 数据孤岛： 各部门间信息系统独立，数据难以互联互通，共享机制不健全。
- 数据质量不高： 数据采集不规范、不及时，统计口径不统一，导致数据失真。
- 数据分析能力不足： 缺乏专业的统计分析人才和工具，难以从海量数据中挖掘有价值的绩效信息。
5.1.4 绩效评价结果应用刚性不足
“问责”和“奖惩”是绩效管理的关键环节，但实际操作中往往存在“软约束”问题：
- 结果与预算挂钩不紧密： 绩效评价结果对预算分配的影响有限，未能真正实现“以绩定支”。
- 问责机制不健全： 对绩效差、问题大的项目或单位，问责力度不够，导致“无人负责”或“责任泛化”。
- 公开透明度不够： 绩效评价报告未充分公开，社会监督作用发挥不充分。
5.1.5 专业人才与能力短板
预算绩效管理需要复合型人才，既懂财政管理、又懂业务知识，还要具备数据分析、评价评估的专业能力。当前，这方面的人才储备和培养机制相对滞后，难以满足快速发展的需求。
5.2 应对策略：
5.2.1 强化制度体系与顶层设计
健全完善预算绩效管理法规制度，明确各方职责边界和操作规范，提高制度的严肃性和约束力。加强高层推动，将预算绩效管理纳入政府年度重点工作，形成自上而下的强大推动力。
具体行动： 制定和完善《财政预算绩效管理办法》、《绩效目标管理办法》、《绩效评价管理办法》等系列规章制度，明确绩效结果与预算安排、财政资金分配、干部考核、责任追究的刚性挂钩机制。
5.2.2 优化绩效指标体系与标准
坚持“小而精，可衡量”的原则，聚焦核心目标，构建科学、合理、可操作的绩效指标体系。
- 分类施策： 针对不同领域、不同性质的项目（如基本支出、项目支出、政府投资基金等），制定差异化的绩效指标体系和评价标准。
- 注重可获得性： 指标设置应充分考虑数据来源和可获取性，避免“为指标而指标”。
- 加强专家论证： 引入第三方专家力量，对重要政策和项目的绩效指标进行专业论证和评估，提高指标的科学性。
- 定期评估修订： 根据实践反馈和政策调整，定期对指标体系进行评估和修订，保持其适应性。
5.2.3 加强信息化建设与数据共享
充分利用现代信息技术，构建高效、集成的信息化管理平台。
- 打破数据孤岛： 推动部门间、层级间的信息系统互联互通和数据共享，建立统一的数据标准和接口规范。
- 提升数据质量： 建立健全数据采集、录入、审核机制，确保数据的真实性、准确性和完整性。
- 运用大数据技术： 引入大数据分析、云计算、人工智能等技术，提升数据挖掘和分析能力，实现绩效数据的自动化采集、智能化分析和可视化展现。
5.2.4 健全结果应用与奖惩机制
真正让绩效评价结果“长牙齿”，发挥硬约束作用。
- 强化预算挂钩： 明确规定绩效评价结果与下一年度预算安排的硬性挂钩比例和规则，对绩效差的项目实行严格的预算削减或退出机制。
- 严格问责： 建立健全绩效问责机制，对未能完成绩效目标、造成财政资金损失或产生负面影响的，依规依纪追究相关单位和责任人的责任。
- 加强信息公开： 按照“公开为常态、不公开为例外”的原则，逐步扩大绩效评价结果的公开范围和细化程度，主动接受社会监督。
5.2.5 提升专业能力与队伍建设
人是预算绩效管理最核心的要素。
- 加强专业培训： 组织针对财政部门、预算单位和第三方机构的系统性、常态化培训，提升其绩效管理理论水平和实操能力。
- 引育复合型人才： 吸引和培养既懂财政业务又懂行业专业知识的复合型绩效管理人才。
- 发挥第三方作用： 鼓励和规范第三方专业机构参与绩效评价，提高评价的独立性、客观性和专业性。
结语
预算绩效管理是一项长期而复杂的系统工程，没有一蹴而就的答案，需要持续的探索、实践和完善。它不仅是财政管理的一场深刻变革，更是推动政府治理能力现代化、提升公共服务水平的必由之路。通过不断优化其核心要素、深化实施路径、精细化量化考量，并积极应对挑战，我们必将能更好地发挥财政资金的效益，为实现经济社会高质量发展和人民美好生活提供坚实保障。